學術園地

    作為經濟發展過程中不可回避的問題，節能減排正在逐漸成為中央政府和社會各界普遍關注的焦點問題。作為國家一項全新的戰略決策，污染減排向環保部門提出了一個新的課題，這就是環保部門應當如何客觀分析和正確認識污染減排的形勢，如何準確地探索和把握污染減排工作的規律，從而科學地指導污染減排工作。

污染減排所面臨的形勢

    環保工作轉型期做好污染減排工作，必須堅持以科學發展觀為指導，在尊重歷史的前提下，實事求是、科學分析、結合實際、合理規劃、扎實推進、確保實效。要從當前中國經濟社會高速發展的現實出發，正確把握污染減排的歷史背景和總體形勢，才能有助于我們拿出切實可行的對策和措施。胡錦濤總書記主持中央政治局常委會專門討論新時期環保工作思路，標志著環保工作開始正式邁向戰略轉型期。首先，環境保護已被擺上了事關經濟社會發展全局的重要戰略位置。在十六屆五中全會上，胡錦濤總書記站在歷史的新高度，提出了加快建設資源節約型和環境友好型社會的奮斗目標；國務院正式出臺了《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，從積極推進經濟結構調整和經濟增長方式的根本性轉變的角度，明確要求把環境保護擺上更加重要的戰略位置。溫家寶總理在第六次全國環保大會上提出的加快實現三個轉變，更是方向性、戰略性、歷史性的轉變，標志著我國環境保護工作進入了以保護環境優化經濟增長的新階段。第二，環保工作開始成為參與經濟建設和社會發展綜合決策的重要組成部分。十屆全國人大四次會議批準
的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，首次把污染減排作為約束性指標納入其中，成為今后一個時期環保工作的重中之重。在十屆人大五次會議上，溫家寶總理在政府工作報告中把節能環保放在了更加突出的位置，節能減排問題受到前所未有的關注，引起人大代表、政協委員和社會各界的熱烈討論。國務院針對節能減排工作多次召開會議進行研究和部署，一系列配套政策和措施緊鑼密鼓地出臺，也充分表明環境保護事業迎來了前所未有的重大戰略轉型期。第三，進一步確立了環保部門對環境實施綜合管理的職能定位。國務院《決定》指出要完善環保部門統一監督管理、有關部門分工負責的環境保護協調機制，溫家寶總理在第六次全國環保大會上要求各級環保部門發揮環境綜合管理職能，這些精
神使環保部門的職能更加明確，職責更加清楚。
    體制機制探索期污染減排是一項十分復雜的系統工程，涉及到許多部門和社會的方方面面，其工作體制的健全和運行機制的完善與否，直接關系到各項工作任務的落實。國家已經出臺了一系列污染減排的政策文件，原則性和方向性較強，主要起到宏觀指導的作用。由于可操作性強的細化措施和實施方案明顯滯后，環保法律法規的修改完善也需要一個過程，導致環保工作體制機制上還存在不完善、不細致、不易操作的地方。一是環境保護綜合決策機制亟待加強。盡管各地對環境保護綜合決策機制的程序和內容等作出了一些規定，但是這些規定總體上過于原則，可操作性不強，往往流于形式。二是環境保護協調機制亟待完善。從“環保部門統一監督管理、有關部門分工負責的環境保護協調機制”上看，似乎賦予了環保部門
監督、協調各方的權力，但是并未對環保部門的統管與其他有關主管部門的環境管理權之間的關系作出明確、詳細、可操作的規定，導致實踐中經常出現各部門之間”爭奪權力、推諉責任”的現象，不利于協調機制的落實。三是環保法律法規亟待修改。我國現行《環境保護法》自1989年頒布實施，至今已達17年之久，從理念到內容已顯露出諸多缺陷和不足，一些規定已經不能適應當前經濟、社會發展的需要，其他一些環保法律法規也因為各種條件限制，強制力和制裁力度不夠，處罰力度偏軟，應當盡快進行修改完善。四是配套措施亟待出臺。做好污染減排工作，必須加快三大體系硬件建設，但是污染減排的三個管理辦法即評價考核實施辦法、統計辦法、監測辦法還沒有正式頒布實施。盡快出臺污染減排三個管理辦法，才能促進各地制定相應的實施細則，使污染凋排得到真正落實。
    思想觀念更新期近幾年來，隨著我國社會結構的深刻調整，利益主體日益多元化，不同的社會階層與利益群體必然會產生不同的價值觀念、利益訴求、利益表達和利益維護方式。同時，人們受各種思想觀念影響的渠道明顯增多、程度明顯加深，人們思想活動的獨立性、選擇性、多變性和差異性明顯增強。在環境保護方面，人們的思想觀念也同樣正在發生著深刻的變化。一方面，黨中央、國務院對環保工作的重視程度前所未有，地方各級黨委和政府對環保工作的工作力度前所未有，社會輿論對環境問題的關注前所未有，人民群眾對環保工作的關心前所未有，社會各階層環保意識的發展趨勢是愈來愈強，參與的自覺性日益高漲。另一方面，重經濟輕環保的思想觀念仍然有一定的市場：一是片面追求GDP的黨政領導仍然不在少數，一些地方領導干部特別是基層領導干部對落實科學發展觀的思想認識還很不到位：二是為了經濟利益不惜違反環保法律法規的企業依然層出不窮，在“公眾與環境研究中心”近日公布的排污不達標名單中，多家世界500強及知名跨國企業在廣東省都有環保不良紀錄：三是包括與污染企業利益攸關但是同時又是受害者的部分企業職工和老百姓，他們在思想觀念上盡管能夠認識到環境保護的重要性，但是在牽涉到個人切身利益時，環境保護就不得不放在次要位置。環境保護從很大程度上是觀念先行的事業，要把污染減排落到實處，這種思想觀念上的深刻變化為我們的環保工作提供了良好的機遇和空前的條件。
    污染減排壓力期盡管減排工作取得了一定的進展，但是減排形勢依然嚴峻，存在不少突出問題，壓力依然沒有減輕。根據國家環保總局，國家統計局、國家發展改革委8月21曰發布的《2007年上半年各省，自治區、直轄市主要污染物排放量指標公報》顯示，2007年上半年COD排放量增幅較2006年的增幅回落近3，5個百分點，但是依然呈現增加趨勢：二氧化硫盡管初步扭轉了2006年污染排放總量不降反升的趨勢，但是對照中央經濟工作會議確定的2007年全國主要污染物減排2％的目標，仍有相當大的差距。客觀分析其中的原因，主要包括以下幾個方面：一是環境保護歷史欠賬太多，污染物排放總量包袱太重，日積月累，積少成多，不是在一兩年時間就能夠解決的：二是減排措施的落實，環保資金的籌措，治污工程的施工，能力建設的提高，都需要一個相當長的歷史過程，在短時間內難以立刻奏效。三是經濟增長速度超過預期，固定資產投資增長過快，新開工項目數量多、規模大，增長方式粗放的局面不可能在短時間內發生根本改變，導致新增污染物產生量居高不下。四是保障措施不能滿足形勢的需要，如環境法制不健全，基層環境監管能力薄弱，環境執法監督不嚴，政策措施不完善等。多種因素的疊加和互相作用，導致污染排放總量達到歷史最高峰，現在是減排壓力最大的時期。
    經濟結構調整期合理的經濟結構應當能夠充分和有效地利用人力、物力、自然資源，使生產和再生產的各個環節、國民經濟各部門能夠協調發展，實現經濟活動的良性循環。我國傳統的經濟發展模式消耗的資源多，產生的污染大，經濟增長與環境保護的矛盾非常尖銳。盡管我國早在”九五”計劃中就明確提出要使經濟增長方式由粗放型向集約型轉變，也取得了一定成效。但從總體看，我國經濟快速增長，各項建設取得巨大成就，付出的資源和環境代價也是巨大的，經濟發展與資源環境的矛盾日趨尖銳，這種狀況與經濟結構不合理、增長方式粗放直接相關。目前我國經濟增長方式仍然粗放，經濟結構尤其是產業結構調整進展緩慢，資源能源利用效率較低。這種增長方式的特征是，依靠擴大建設規模，大量增加生產要素的投入來實現經濟增長。這種增長方式雖然帶來了較高的速度，但它產生的問題日益突出。我國重要資源的產出效率不僅大大低于發達國家水平，也低于世界平均水平。2003年我國GDP約占世界的4％，但資源消耗占世界的比重，石油為7.4％、原煤為31％、鋼鐵為27％、氧化鋁為25％、水泥為40％：我國用水總量與美國相當，但GDP僅為美國的1／8;消耗每噸標準煤實現的GDP，僅為世界平均水平的30％。人們已經強烈地感受到，傳統的高投入、高消耗、高污染、低產出的老路已經走到了盡頭。通過經濟結構調整將逐步轉變我國經濟增長的模式，在這種轉變中，受到鼓勵、扶持的行業將得到進一步的發展，而受調控制約的行業則有望為優勢企業的發展提供更好的生存環境。在節能減排中直接受益的包括水電、風電等清潔能源類行業，節能環保行業，符合循環經濟特征的企業等，都是將得到政策鼓勵的行業和公司。對于能耗較高的行業來說，短期內，節能減排可能會帶來一定的成本壓力，但從中長期來看，有助于行業的洗牌和整合。作為行業中的優勢企業，反而能在未來的競爭格局中處于有利地位。從以上分析不難看出，污染減排是一項長期、復雜的系統工程，是一項需要投入大量人力、物力和財力的戰略任務。

節能減排需處理好四個關系

    節能減排已經被國家當作調整經濟結構、轉變經濟增長方式、提高經濟效益的切入點和突破口，扎實做好污染減排工作，下一步應注意處理好四個關系。
    處理好現實矛盾與前期基礎的關系環境污染作為一個世界性的問題，是伴隨著現代工業的迅速發展而出現的，也有一個產生、積累、爆發的過程，這是一個長期的、歷史的過程。同樣，治理污染、消除污染也需要一個長期的過程，其中涉及公眾和政府認識的提高，政策方案的醞釀出臺，資金技術的投入，治理措施的實施，還要考慮到社會相關利益團體的關系調整和博弈等因素。因此對待污染減排工作，我們必須遵循客觀規律，循序漸進，不可能一蹴而就。在社會主義初級階段解決環境問題，必須從現實條件出發，作出科學的決策，不顧現實條件盲目地推進污染減排是沒有絲毫意義的，也是不現實的。
    處理好企業責任和環保責任的關系企業是以追求經濟利益最大化為目標的組織，追求利潤是企業的唯一目的。由企業追求利潤的本能所決定，在缺乏有效的政府管理、強大的輿論監督的條件下，企業往往怎么賺錢怎么干，對于社會責任、環境污染統統視而不見。如近年報道的甘肅省徽縣和河南省盧氏縣鉛中毒事件，都是鉛冶煉廠不顧人民生命財產安全，使用淘汰的落后生產工藝，在環保不達標的情況下違法生產，結果是老板發了財，環境被污染，公眾受傷害，政府來埋單。因此，在推進污染減排的工作中，必須進一步強化企業的主體責任。要求企業必須嚴格遵守環保法律法規及標準，落實目標責任，強化管理措施，自覺治理污染，促進減排。同時，要加強相關職能部門的責任意識，使他們認識到污染減排不是環保部門一家的責任，而是政府的責任，是各個部門共同的責任，而不能把污染減排任務全部壓在環保部門的頭上。必須形成以政府為主導、企業為主體、全社會共同推進的污染減排工作格局，按照責、權、利相結合的原則，科學分工，形成合力，共同做好污染減排工作。
    處理好環保立法和嚴格執法的關系環保立法和執法是環保法制建設的兩大基石，缺一不可。我國環境立法雖多，但有效的少，很多條文還停留在理想主義層面。”理想主義”包涵兩層含義，一是環保法律條文雖多，能確切適用的較少;二是當今環境形勢存在存在諸多立法空白，加上執法不嚴、體制交叉、直接影響了法律實施效果。環保立法上存在的缺陷，導致環保執法面臨諸多困境，在處理一些確有證據證明造成環境污染的問題時，常常不能找到準確對應的法律處罰條文，即使找到了一些相關條文，處罰限度也不高。在環保法制建設體系中，立法是基礎，是前提；執法是行動，是目的。兩者必須有機結合起來，從完善環境立法做起，規范社會環境行為規范，明確政府法律授權和職責分工，調整法律責任和處罰尺度，從而確保環保部門在監督執法中“有法必依，違法必究，執法必嚴”。
    處理好正面宣傳和負面報道的關系我們的輿論要大力宣傳國家關于環境保護方面的方針政策，宣傳落實科學發展觀加強環境保護的新成就，宣傳各地在環境保護事業方面取得的新進展，宣傳環保工作涌現出來的先進典型和先進事跡。所有宣傳報道都要著眼于統一思想，凝聚力量，振奮精神，促進污染減排，維護社會穩定，為環保事業提供有力的輿論支持。環保工作涉及方方面面，情況千差萬別，有先進也有落后，有成績也有不足。對這些問題怎么看，怎么報，是需要正確引導的。一定要用全面的、發展的、歷史的觀點來看待。新聞講究真實，但這個真實是全面的真實，客觀的真實，而不是片面的、主觀的。新聞宣傳影響廣泛，如果不加分析，照錄照搬，負面報道過多過濫，不僅不能反映事物的全貌，而且還會給社會輿論以誤導，造成事故不斷、問題成堆的假象，影響社會穩定，所帶來的后果和影響是不可估量的。